Le cadre constitutionnel des expérimentations locales

La loi constitutionnelle n°2003-276 du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République consacre par deux fois le principe de l'expérimentation : Dans l’article 37-1 et dans l’article 72, chacun de ces deux articles renvoyant à une modalité particulière d’expérimentation locale.

L’expérimentation prévue par l’article 37-1 de la Constitution

1. Le cadre juridique

La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 introduit d'abord dans la Constitution un nouvel article 37-1 qui autorise « la loi ou le règlement à comporter, pour un objet et une durée limités, des dispositions à caractère expérimental ».

Il s’agit sans déroger à la répartition normale du pouvoir normatif entre le législateur, le Gouvernement et les collectivités territoriales, de permettre à la loi ou au décret de comporter des dispositions dont l’application est limitée dans l’espace ou dans le temps afin de pouvoir apprécier leur pertinence.

2. La mise en place d’expérimentations locales fondées sur l’article 37-1 de la Constitution

Sur la base de cet article, la loi n°2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a prévu des expérimentations dans huit domaines :
- les interventions économiques (art. 1er)
L’article 1er, modifié par l’article 130 de la loi de finances rectificative pour 2005, prévoit qu’à titre expérimental et pour une durée de cinq ans, l’Etat peut confier à la région le soin d’élaborer un schéma régional de développement économique (SRDE). Son adoption entraîne, pour la région, la faculté d’attribuer, par délégation de l’Etat, et dans les conditions prévues par une convention, tout ou partie des aides que celui-ci met en œuvre au profit des entreprises et qui font l’objet d’une gestion déconcentrée.

- le transfert des aéroports (art. 28-IV)
Cet article prévoit le transfert aux collectivités territoriales ou à leurs groupements des aérodormes civils de l'Etat au plus tard le 1er janvier 2007. Pour permettre aux collectivités territoriales ou à leurs groupements d’anticiper ce transfert, cet article leur a ouvert la possibilité de le solliciter à titre expérimental avant le 17 août 2005, et pour une période courant jusqu’au 31 décembre 2006 au plus tard. Compte tenu de la durée limitée de cette expérimentation et du transfert obligatoire des aérodormes concernés à compter du 1er janvier 2007, cette possibilité n'a pas été utilisée par les acteurs locaux.

- expérimentation en matière de gestion des fonds structurels européens (art. 44)
Le 18 octobre 2006 le Conseil des ministres a adopté un projet de loi relatif à l’expérimentation du transfert de la gestion des fonds structurels européens. La gestion d’une partie des fonds structurels européens 2000-2006 est actuellement transférée à titre expérimental à certaines collectivités territoriales, comme le permet la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales. Cette expérimentation concerne les programmes INTERREG de coopération territoriale européenne transfrontalière et transnationale, ainsi que, pour la région Alsace, l’objectif 2 (relance des zones en difficulté structurelle). Elle est arrivée à échéance à la fin de l’année 2006.

- les mesures d’assistance éducative confiées aux départements par l’autorité judiciaire (art.59)
Cet article organise une expérimentation visant à étendre les compétences des départements dans la mise en œuvre des mesures prises par l’autorité judiciaire en matière d'assistance éducative (articles 375-2 à 375-5 du code civil). La loi ouvrait aux départements un délai d’un an à compter du 1er janvier 2005 pour se porter candidats : cinq départements se sont manifestés dans ce cadre (Aisne, Loiret, Rhône, Haute-Corse et Yonne). Les conventions Etat-département précisant le cadre des compétences dévolues ainsi que la nature des moyens mis à disposition (crédits et/ou personnels) sont en cours d’élaboration au niveau local. L’expérimentation prendra effet le premier jour du deuxième mois suivant la date de la signature de la convention.

- le financement d’équipement sanitaire (art.70)
Il s’agit de permettre aux régions volontaires de participer, dans un cadre conventionnel établi avec l’agence régionale de l’hospitalisation (ARH), au financement et à la réalisation d’équipements sanitaires. La signature de la convention emporte modification de la composition de la commission exécutive de l’ARH, la participation des élus régionaux étant assurée avec voix délibérative et à parité avec les représentants des autres institutions représentées dans la commission (Etat et organismes d’assurance maladie)

Seule la région Nord-Pas-de-Calais a officiellement fait acte de candidature. Cette candidature a été admise par le décret n° 2006-400 du 3 avril 2006. Une convention doit maintenant être signée par cette région avec l’ARH.

- la résorption de l’insalubrité (art.74)
L'article 74 prévoit la possibilité pour les communes, qui en font la demande, d'exercer la responsabilité de la politique de lutte contre l'insalubrité et le saturnisme dans l'habitat, à titre expérimental pour une durée de 4 ans. L'expérimentation est conditionnée à la signature d'une convention avec l'Etat.

- l’organisation des écoles primaires (art. 86)
L’article 86 prévoit la possibilité pour un groupement de communes, un établissement public de coopération intercommunale ou une commune de mener, pour une durée maximum de cinq ans, une expérimentation tendant à créer des établissements publics d’enseignement primaire. La loi renvoie à un décret en Conseil d’Etat la détermination des règles d’organisation et de fonctionnement de cet établissement ainsi que les modalités d’évaluation des résultats de l’expérimentation. Le décret est en cours d’examen au Conseil d’Etat.

- l’entretien du patrimoine (art.99)
L’article 99 organise au profit des régions et, à défaut, aux départements, une expérimentation portant sur la gestion des crédits affectés à l’entretien et à la restauration des immeubles, orgues et objets mobiliers protégés n’appartenant pas à l’Etat ou à ses établissements publics.
Le décret du 20 juillet 2005 a fixé le point de départ des candidatures à cette expérimentation : chaque région disposait d’un délai de six mois pour se porter candidate auprès du préfet à l’expérimentation ; à l’issue de ce délai, les départements ont pu présenter à leur tout leur demande de participation à l’expérimentation pendant une nouvelle période de six mois.

Au terme de cette phase, il apparaît que seul le département du Lot a transmis une candidature officielle. Une convention doit donc être passée par l’Etat avec cette collectivité territoriale afin de déterminer le montant des crédits d’entretien et de restauration dont la gestion sera transférée à titre expérimental ainsi que les modalités de leur programmation et de leur mise en œuvre.

L’expérimentation prévue par l’article 72 de la Constitution

1. Le cadre constitutionnel : principes et garanties apportées par la Constitution

La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 ajoute également un quatrième alinéa à l'article 72 consacré aux collectivités territoriales, qui prévoit que « dans les conditions prévues par la loi organique, et sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement garanti, les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent, lorsque selon le cas, la loi ou le règlement l'a prévu, déroger, à titre expérimental pour un objet et une durée limités, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l'exercice d'une compétence ».

Il revient dans ce cadre expérimental à la collectivité territoriale d'élaborer la norme en lieu et place des autorités normalement compétentes en application des articles 34 et 37 de la Constitution. Le quatrième alinéa de l'article 72 confie au législateur ou au pouvoir réglementaire, pour ce qui le concerne, le soin d'autoriser cette dérogation. Cette dérogation ne peut avoir qu'un objet et une durée limités.

Trois garanties ont été apportées par la Constitution :

a/ Il appartient aux collectivités territoriales de se porter candidates à l'expérimentation. Il s'agit donc d’une démarche volontaire de celles-ci.

b/ Pour prévenir toute dérive dans l’utilisation des expérimentations, ces dernières ne peuvent être engagées lorsque sont en cause les conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti.

c/ Pour garantir une procédure identique à toutes les expérimentations, le texte constitutionnel renvoie à une loi organique le soin de définir les modalités d'expérimentation par les collectivités territoriales.

2. Les modalités de l’expérimentation prévues par la loi organique du 1er août 2003

La loi organique n°2003-704 du 1er août 2003 précise les modalités de l’expérimentation locale prévue par l’article 72 de la Constitution. Les dispositions de la loi organique sont codifiées aux articles LO. 1113-1 à LO. 1113-7 du code général des collectivités territoriales.

Outre son objet, la loi ou le décret autorisant l’expérimentation doivent fixer sa durée, qui ne peut dépasser cinq ans ainsi que les dispositions auxquelles il pourra être dérogé. Il appartiendra à la loi ou au décret de préciser également le délai dans lequel les collectivités territoriales concernées pourront demander à participer à l’expérimentation (LO 1113-1 et LO. 1113-7).

Les collectivités territoriales doivent matérialiser leur intention de participer à l’expérimentation par une délibération motivée de leur assemblée délibérante transmise au représentant de l’Etat. Le Gouvernement fixe alors, par décret, la liste des collectivités habilitées à participer à l’expérimentation (LO. 1113-2).

Avant la fin de l’expérimentation, le Gouvernement transmet un rapport d’évaluation au Parlement, accompagné des observations des collectivités participantes. L’expérimentation est alors, soit prolongée ou modifiée pour trois ans au plus, soit généralisée à l’ensemble des collectivités concernées, soit abandonnée (LO 1113-6). Des modalités spécifiques d’évaluation sont prévues lorsque l’expérimentation porte sur des dispositions réglementaires (LO 1113-7).

3. La mise en œuvre d’expérimentations au titre de l’article 72 de la Constitution

Qu’elle soit de nature législative ou réglementaire, l’expérimentation doit dans tous les cas être précédée soit d’une loi soit d’un décret en Conseil d’Etat autorisant des collectivités territoriales à se porter candidates pour déroger, à titre expérimental, aux dispositions législatives ou réglementaires régissant l’exercice de leurs compétences. A ce jour, aucune demande formalisée sollicitant une telle habilitation n’a été recensée.

Toutefois, soucieux de promouvoir l’innovation, notamment dans le domaine de la lutte contre les exclusions, le Premier ministre a fait part lors de ses allocutions du 16 septembre 2005 puis du 12 mai 2006 devant le Conseil National des politiques de Lutte contre la pauvreté et l’Exclusion sociale (CNLE) de l’engagement du Gouvernement en faveur d’expérimentations locales dans le domaine social. Une délégation interministérielle à l’innovation, à l’expérimentation sociale et à l’économie sociale a été créée à cet effet par le décret n° 2006-151 du 13 février 2006.

Lors du Comité Interministériel de Lutte contre l’Exclusion (CILE) du 12 mai 2006, deux types d’expérimentations avaient été décidées pour permettre aux départements volontaires :

• 1/ de mettre en place de nouveaux modes d’intéressement des bénéficiaires du revenu minimum d’insertion (RMI), notamment pour que les reprises d’emploi à temps partiel permettent un gain réel et durable dès la première heure travaillée.
• 2/ de poursuivre la simplification des contrats aidés entreprise par le plan de cohésion sociale en mettant en place un contrat aidé unique, qui remplacerait, pour les bénéficiaires du RMI le contrat insertion-revenu minimum d’activité (CIRMA) et le contrat d’avenir (CAv).

Cet article législatif a été complété par l’article 52 de la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale afin de permettre à l’Etat d’expérimenter, sur le fondement de l’article 37-1 de la Constitution, une simplification des ces contrats aidés {CA, CI-RMA, contrat initiative emploi (CIE) et contrat d’accompagnement dans l’emploi (CAE)} destinés aux publics dont il a la charge.

Sur la base de l’article 142, dix-neuf délibérations de candidature ont été transmises par les préfets à la DGCL, dont deux accompagnées dès le mois d’avril du dossier requis par la loi (Eure et Côte d’Or). Parmi les autres départements, dix-sept ont déposé leur dossier avant le 30 juin (Marne, Charente, Loir-et-Cher, Val d’Oise, Oise, Vienne, Nord, Haute-Saône, Côte d’Armor, Bouches-du-Rhône, Loire-Atlantique, Hérault, Meurthe-et-Moselle, Ille-et-Vilaine et Aisne) tandis que deux (Gers et Somme) n’ont pas confirmé leur délibération par le dépôt du dossier requis pas la loi.

Un premier décret a été pris (décret n° 2007-691 du 4 mai 2007) afin d’autoriser les départements de l’Eure et de la Côte d’Or à participer à ces expérimentations.

Tenant compte des observations formulées à propos du dispositif de l’article 142, le Gouvernement a souhaité, dans le cadre de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat (TEPA), poursuivre et amplifier la démarche expérimentale en élargissant les possibilités de dérogation à la loi afin de permettre l’expérimentation du revenu de solidarité active (RSA), en instituant un accompagnement financier de l’Etat aux départements expérimentateurs et en ouvrant à de nouveaux départements la possibilité de se porter candidats à une telle expérimentation.