Les interventions des collectivités territoriales dans le champ de l'emploi

La politique de l’emploi s’est dans les années 60 principalement organisée au plan national autour de plusieurs pôles : les services du ministère de travail ; les institutions de l’assurance chômage ; le service public de placement et de formation mis en œuvre par l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE) et l’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA).

Pour autant, le développement d’un chômage de masse au début des années 80, la décentralisation et le mouvement de territorialisation des politiques publiques, le développement d’initiatives locales pour le maintien et le développement de l’emploi ont conduit à reconnaître la place des collectivités territoriales dans le service public de l’emploi (A) et à leur donner des compétences pour conduire, concurremment avec l’Etat, des actions participant tant au maintien et au développement de l’emploi local qu’à la formation et à l’insertion professionnelles (B).

Ces responsabilités ont encore été accrues dans le cadre de plusieurs lois adoptées durant le XIIème législature (loi du 18 décembre 2003 portant décentralisation du RMI ; loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales ; loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale ; loi du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale ; loi du 23 mars 2006 pour le retour à l’emploi et sur les droits et devoirs de bénéficiaires de minima sociaux.

Tout en visant prioritairement fusion de l'ANPE et du réseau opérationnel de l'Unedic, afin de constituer un opérateur unique, la loi du 13 février 2008 relative à la réforme de l'organisation du service public de l'emploi reconnaît pourtant le rôle des collectivités territoriales dans le champ de l’emploi : celles-ci sont associées au nouveau conseil national de l’emploi, au conseil régional de l’emploi et leurs représentants siègeront au conseil d’administration de la nouvelle entité publique.

Les collectivités territoriales, partenaires du service public de l'emploi

L’article L. 311-1 du code du travail (CT), issu de la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005, dispose que les collectivités territoriales et leurs groupements « concourent au service public de l’emploi ». Ce concours prend quatre formes dans lesquelles les communes et leurs groupements se sont principalement investis :

a) Dans un souci de proximité, l’article L. 311-9 du CT ouvre aux communes la possibilité, dans le cadre d’une convention avec l’Etat et l’ANPE, de recevoir des offres d’emploi et d’effectuer des opérations de placement en faveur de leurs administrés à la recherche d’un emploi.

b) Depuis 1982, des missions locales et permanences d’accueil et d’information (PAIO) destinées à l’insertion sociale et professionnelle des jeunes peuvent être mises en place par les collectivités territoriales avec l’Etat, sous forme d’associations ou de groupements d’intérêt public (GIP).

Instances multipartenariales, ces structures (488 missions locales et PAIO recevant près de 1 200 000 jeunes par an), sont majoritairement portées par des communes et groupements de communes et présidées par des élus locaux ; elles constituent le « réseau d’accueil des jeunes » et sont financées par l’Etat et l’ensemble des collectivités territoriales, notamment les régions qui assument avec l’Etat un rôle de pilotage de ce réseau dans le cadre des plans régionaux de développement des formations professionnelles (PRDF).

Ces structures sont notamment mobilisées pour la mise en œuvre du contrat CIVIS (contrat d’insertion dans la vie sociale) destiné à l’insertion professionnelle des jeunes les plus en difficulté (188 000 contrat signés en 2006).

c) La loi de programmation pour la cohésion sociale a mis en place des « maisons de l’emploi » regroupant les différents acteurs de l’emploi (Etat, ANPE, AFPA, Assedic, missions locales) et au moins une collectivité territoriale ou un établissement public de coopération intercommunal (EPCI). Les projets sont élaborés, souvent à l’initiative des collectivités territoriales, au niveau local et sont labellisées au niveau national.
Ces maisons de l’emploi avant tout instances de coordination des acteurs de l’emploi, participent également à l’accueil et à l’orientation, à l’insertion, à l’orientation en formation, à l’accompagnement des demandeurs d’emplois et des salariés et à l’aide à la création d’entreprises.

d) Rompant avec la logique antérieure qui réservait à l’Etat la prescription des contrats aidés, cette même loi a confié aux départements ainsi qu’aux communes et aux EPCI la mise en œuvre et du suivi du contrat d’avenir (CA), contrat aidé destiné aux titulaires de minima sociaux (ASS, API, RMI, AAH).

Les collectivités territoriales, acteurs du maintien et du développement de l'emploi, de la formation et de l'insertion professionnelles

Sans qu’elles disposent toujours expressément de la compétence « emploi », les collectivités territoriales et leurs groupements y contribuent activement soit dans le cadre de compétences liées au développement économique local (1) soit dans le cadre de compétences spécifiques de formation et d’insertion professionnelles (2) :

1) Si les formes de coopération de type syndicale (SIVU, SIVOM) n’ont pas de contribution particulière en terme de politique de l’emploi au travers de leurs activités de gestion de services, les EPCI à fiscalité propre ont tous, quelque soit leur catégorie (communautés de communes, communautés d’agglomération, communautés urbaines), une compétence obligatoire « développement économique ». Sa forme la plus concrète, mise en œuvre par environ les trois quarts de ces EPCI, toutes formes confondues, est la création et la gestion de zones d’activités, industrielle, commerciale ou artisanale.

Autour de ce noyau dur, ces EPCI mettent en œuvre un panel d’actions, complémentaires et multiples, destinées à favoriser l’attractivité économique du territoire. Plus de la moitié d’entre eux ont engagé des actions de soutien et de service aux entreprises, qui peuvent s’adresser au secteur industriel, artisanal ou, très souvent, touristique.

Au delà de ces actions directement en faveur de l’activité économique, il convient de noter que les interventions visant à améliorer ou maintenir les services de proximité ou à préserver et valoriser le cadre de vie contribuent indirectement au maintien ou à la création d’emploi, que ce soit en milieu urbain ou rural.

2) Si la clause générale de compétences avait déjà permis aux collectivités territoriales de développer des initiatives de soutien direct à l’emploi, plusieurs lois intervenues depuis les années 80 ont explicitement attribué des responsabilités importantes aux collectivités territoriales pour mener des actions en faveur de l’insertion et de la formation professionnelles des publics rencontrant des difficultés d’accès à l’emploi.

a) Pour ce qui concerne l’échelon communal et intercommunal, la loi du 29 juillet 1998 a « légalisé » les initiatives locales préexistantes et institué les plans locaux pluriannuels pour l’insertion et l’emploi (PLIE) comme outils à disposition des communes et intercommunalités pour conduire en collaboration avec l’Etat et les autres collectivités territoriales, des politiques d’accueil, d’accompagnement social, d’orientation, de formation et d’insertion des personnes en grande difficulté d’insertion sociale et professionnelle. Un accord-cadre a été signé en juin 2006 entre l’ANPE et l’Alliance Villes-Emploi, association qui fédère le réseau des PLIE afin d’améliorer la synergie d’actions entre l’Agence et ces réseaux locaux.

En donnant un rôle prééminent aux communes et intercommunalités pour mettre en œuvre le nouveau contrat d’avenir, la loi du 18 janvier 2005 a encore renforcé l’association de l’échelon communal et intercommunal aux dispositifs d’insertion par l’économique.

Les communautés urbaines et d’agglomération exercent de manière obligatoire des compétences en matière de dispositifs contractuels de développement local et d’insertion économique et sociale.

L’action des communes et groupements en faveur de l’emploi s’inscrit aussi dans le cadre de la politique de la ville, rénovés au cours de l’année 2006 et qui va désormais s’articuler autour des contrats urbains de cohésion sociale (CUCS) et des partenariats engagés par la nouvelle Agence nationale de la cohésion sociale et de l’égalité des chances, créée par la loi pour l’égalité des chances du 31 mars 2006.
b) S’agissant des départements, traditionnellement chargés des politiques d’aide et d’action sociales, leur implication dans le champ de l’insertion professionnelle s’est faite aussi bien en direction des publics bénéficiaires du RMI que des jeunes de 18 à 25 en difficulté au moyen du transfert de responsabilité opérés sur le dispositif « RMI » (loi du 18 décembre 2003) et sur le dispositif « fonds d’aide aux jeunes » (loi du 13 août 2004).

Au titre de l’insertion professionnelle des Rmistes, le département s’est vu confié la responsabilité du pilotage avec l’Etat de la mise en œuvre des contrats d’avenir et il a reçu la pleine responsabilité de la gestion du contrat-insertion-revenu minimum d’activité (CI-RMA), contrat aidé destiné à l’insertion des Rmistes dans le secteur marchand.

Parmi les allocataires ayant un droit ouvert au titre du RMI, 99 000 bénéficiaient fin décembre 2007 d’une mesure d’intéressement ; 78 000 bénéficiaient d’un contrat aidé (66 000 d’un contrat d’avenir et 13 000 d’un CI-RMA).

c) Concernant les régions, elles ont depuis 1983 la responsabilité de la conduite de l’apprentissage et de la formation professionnelle continue contribuant ainsi à favoriser l’accès, le maintien et le retour à l’emploi.

Si cette responsabilité a initialement surtout concerné les jeunes (conduite des actions qualifiantes et pré-qualifiantes et contribution au réseau d’accueil des jeunes depuis la loi quinquennale pour l’emploi de 1993 ; transfert de l’indemnité compensatrice aux employeurs d’apprentis depuis la loi relative à la démocratie de proximité de 2002), elle concerne désormais les jeunes comme les adultes à la recherche d’un emploi ou d’une nouvelle orientation professionnelle.

La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilité locales a d’ailleurs renforcé l’implication des régions dans le champ de l’insertion professionnelle en organisant le transfert à leur profit, au plus tard au 31 décembre 2008, de l’organisation et du financement des stages de l’AFPA, en leur confiant la responsabilité du financement des filières de formation sociales et paramédicales et en renforçant l’articulation emploi-formation dans le cadre d’un plan régional de développement des formations à la fois élargi et plus contraignant.

3) Enfin, les collectivités territoriales contribuent à la politique de l’emploi en qualité d’employeurs : dans l’exercice de leurs missions, elles peuvent avec leurs établissements publics utiliser les contrats aidés mis en place pour faciliter le retour à l’emploi des publics en difficulté.

Après les CES, CEC et emplois-jeunes, elles bénéficient désormais des nouveaux contrats d’accompagnement dans l’emploi (CAE) et contrats d’avenir (CA) mis en place par la loi du 18 janvier 2005.

La loi du 23 mars 2006 pour le retour à l’emploi et sur les droits et devoirs des bénéficiaires de minima sociaux va plus loin encore puisqu’elle ouvre la possibilité aux communes, EPCI, syndicats mixtes, CCAS, CIAS et départements de conclure avec l’Etat des conventions au titre de l’insertion par l’activité économique (L. 322-4-16 du CT) ; elle permet à ces mêmes institutions ainsi qu’aux centres d’action sociale de créer des ateliers et chantiers d’insertion pour l’insertion professionnelle durable des publics éloignés de l’emploi.