Le droit de préemption

La loi n° 85-729 du 18 juillet 1985 relative à la définition et à la mise en œuvre de principes d’aménagement a distingué les deux principaux droits de préemption : le droit de préemption exercé dans les zones d’aménagement différé (ZAD), instrument d’Etat, et le droit de préemption urbain (DPU), outil décentralisé, étant précisé que certains règles sont communes entre les deux procédures.

En application de l’article L.210-1 du code de l’urbanisme, ces droits sont exercés en vue de la réalisation des actions ou opérations répondant aux objets définis à l’article L.300-1 du même code qui énumère de manière large les actions ou opérations d’aménagement : «mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l’habitat, organiser le maintien, l’extension ou l’accueil des activités économiques, favoriser le développement des loisirs et du tourisme, réaliser des équipements collectifs, lutter contre l’insalubrité, permettre le renouvellement urbain et sauvegarder ou mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels».

Le droit de préemption en ZAD

L’article L.212-1 du code de l’urbanisme autorise la création par l’Etat de ZAD, pour une durée de 14 ans, dans toutes les communes, dotées ou non d’un POS/PLU, y compris dans les zones urbaines (U) et les zones d’urbanisation future (Na) de ces plans. La loi consacre la primauté de la ZAD sur le DPU. Le titulaire du droit de préemption exercé dans une ZAD est désigné dans l’acte de création de la zone et il peut être une collectivité publique, un établissement public y ayant vocation ou le concessionnaire d’une opération d’aménagement.

Le champ d’application du DPU

Seules les communes dotées d’un POS/PLU sont autorisées à instituer, par délibération du conseil municipal, le DPU sur tout ou partie des zones U et Na délimitées par le plan, sur tout ou partie des secteurs couverts par un plan de sauvegarde et de mise en valeur ainsi que dans certains périmètres de protection. Le cadre légal confère ainsi aux communes un très large pouvoir d’appréciation pour décider ou non d’instituer le DPU, ainsi que pour déterminer son étendue.

Il convient de noter que, par délibération motivée, la commune peut décider d’appliquer le droit de préemption à certains biens qui ne sont pas normalement couverts par la procédure ; on évoque alors le DPU «renforcé».

Depuis la loi Urbanisme et Habitat, le droit de préemption peut être institué sur un ou plusieurs périmètres délimités par une carte communale et dédiés à un équipement ou à une opération d’aménagement précise.

Les titulaires du DPU

Les titulaires du droit de préemption urbain (DPU) sont déterminés par les articles L. 211-1 et L. 211-2 du code de l’urbanisme. Il s’agit principalement de la commune, mais les EPCI sont compétents de plein droit en matière de DPU à la double condition, qu’en vertu de la loi ou de leurs statuts, ils soient compétents à la fois pour l’élaboration des documents d’urbanisme et pour la réalisation de zones d’aménagement concerté. La compétence «documents d’urbanisme» inclut l’élaboration des POS/PLU et des SD/SCOT.

La délégation du DPU

Les dispositions de l’article L. 213-3 du code de l’urbanisme permettent au titulaire du DPU de le déléguer à l’Etat, à une collectivité locale, à un établissement public y ayant vocation ou au concessionnaire d’une opération d’aménagement. Cette délégation peut porter sur une ou plusieurs zones concernées ou être accordée ponctuellement à l’occasion de l’aliénation d’un bien.

Par ailleurs, l’article L. 2122-22-15° du CGCT permet au conseil municipal, lorsque la commune est titulaire ou délégataire du droit de préemption, de déléguer au maire le pouvoir de déléguer ce droit à l’un des délégataires énumérés à l’article L. 213-3 du code de l’urbanisme. Cette délégation ne peut s’exercer qu’à l’occasion de l’aliénation d’un bien déterminé.

La motivation du DPU

La légalité de la décision de préemption est subordonnée au respect d’une exigence de motivation rendue très stricte par la jurisprudence. Si l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme se limite à prévoir que «Toute décision de préemption doit mentionner l’objet pour lequel ce droit est exercé», la décision de préemption doit définir «de manière précise» le projet d’action ou d’opération d’aménagement que la commune entend mener sur le bien préempté (CE, 26 février 2003, M. et Mme Bour) ; sont dès lors proscrites les motivations vagues, stéréotypées ou se bornant à reprendre un ou plusieurs des objets légaux du droit de préemption énumérés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme.

Depuis la loi SRU, la collectivité exerçant le DPU a la possibilité de motiver sa décision en se référant à une délibération par laquelle la commune a défini «le cadre des actions qu’elle entend mettre en œuvre pour mener à bien un programme local de l’habitat» ou «en l’absence de programme local de l’habitat, lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu’elle entend mettre en œuvre pour mener à bien un programme de constructions de logements locatifs sociaux» ou a délimité des «périmètres déterminés dans lesquels elle décide d’intervenir pour les aménager et améliorer leur qualité urbaine».